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运用大数据完善干部考核评价体系研究

发布时间:2016-10-21 来源: 荆州市绩考网 阅读次数: 【字号:



 

干部考核是正确评价干部的重要途径,是选拔任用干部的关键环节,也是监督管理干部的有效措施。新中国成立以来,干部考核评价机制经历了以政治思想为主导因素、向以经济发展为主导因素、再向以科学发展为主导因素的考评机制的历史演变。面对新形势提出的新要求,党的十八大报告指出,要“完善干部考核评价机制,促进领导干部树立正确政绩观”,十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,也强调要“改革和完善干部考核评价制度”。如何实现干部考核体系的最优化,促进考核效能的最大化,真正发挥考核评价工作“指挥棒”和“风向标”作用,已成为重要的研究课题。不少地方按照中央的宏观导向,结合自身的实际情况,运用现代管理理念和最新技术手段,依托互联网、云计算等平台,不断创新干部考核评价方式。

大数据又称巨量数据、海量数据,按照国务院《促进大数据发展行动纲要》的描述,大数据正快速发展为对数量巨大、来源分散、格式多样的数据进行采集、存储和关联分析,从中发现新知识、创造新价值、提升新能力的新一代信息技术和服务业态。目前公认的大数据的特点可以概括为4V:Volume(数据量大)、Variety(数据类型多)、Velocity(输入和处理速度快)、Value(数据价值高)。在国外,大数据已经成功应用于商业、金融、医疗等领域,最有名的例子当属全球零售业巨头沃尔玛的“啤酒加尿布”策略。沃尔玛在分析消费者的购物大数据之后发现,男性顾客在购买婴儿尿片时,常常会顺便搭配几瓶啤酒来犒劳自己,于是尝试推出了将啤酒和尿布摆在一起的促销手段。结果这个举措令尿布和啤酒的销量都大幅增加了。

反观国内,大数据的应用还相对处于初级阶段,而将大数据用于干部考核评价的研究与实践更为少见。截至目前,仅有浙江省水利厅、安徽行政学院、青岛大学等一些单位的学者对大数据背景下的干部考核机制进行了探讨,但基本上都停留在理论层面。

纵观荆州市干部实绩考核工作的发展历史,尽管在2007年荆州市着手探索干部日常实绩考核工作时,大数据的概念还没有像今天这样成为潮流与趋势,但早期蕴含的理念、手段与大数据不谋而合,后期在完善系统时,也有意地运用了大数据的思维。


一、荆州干部实绩考核模式中的大数据特点


2007年,荆州开始在市直机关事业单位推行“全员全程”工作记载,要求每个单位印制专门的“干部绩效记载簿”,每个干部每天记载自己的工作,每月一小结。但是,纸质的记载和考核,显露出明显的弊端,难以持续推进。一是记载不便,干部需要随时随地携带工作簿;二是监督不便,记没记,记得实不实,没法经常性监督检查。有的干部平时不记,迎检前用一个晚上就可补记半年的内容,敷衍交差;三是考核不便。“记”与“考”脱节,“考”失去了参照,很难客观,“记”没有了动力,更流于形式。2011年年底,荆州市委适时提出干部“网上晒实绩”工作要求,自主研发“荆州市干部实绩考核系统”网络平台,实现从“纸上晒”到“网上晒”的转变,将数据从纸上搬到了线上,为荆州干部实绩考核大数据的分析奠定了基础。2012年7月起,全市干部“网上晒实绩”。2012年年底,荆州市被确定为湖北省公务员平时考核联系点。2013年,在省、市领导“考实绩”的要求下,经过半年多的研发,开发了系统的“考实绩”功能,又经过半年的小试、中试,2014年年初,一套考核功能全面的绩效考核系统正式上线运行,也随之打通了平时过程数据与考核结果数据之间的通道。

结合大数据的“4V”特点,不难看出荆州干部实绩考核系统高度契合这4个“V”。

一是数据量大。目前系统涵盖了除省管领导干部以外,荆州市所有公务员、参公管理人员、具有管理职能的事业单位工作人员和其他相关人员,上到市直局长、县委书记,下到基层站所人员、村支部书记,用户共计有近4.2万人,每小时平均在线人数约5000人。干部通过电脑、手机登录系统后,记载每月工作计划、每天工作内容和每月主要绩效,年终填报年度实绩报告。这些“晒”出来的数据,在单位内公开,领导和干部之间都可以互相查看,上级领导也可查看,做没做事,事多事少,一目了然,形成有效的监督和激励。系统运行至今累计积累了约1.2亿条实绩数据。

二是数据类型多样。系统上既有荆州全市所有单位的基础数据,也有全市所有干部的“三龄两历”信息,既有干部月度计划、每日记事、月度实绩等过程数据,也有干部月度和年度得分、排名等结果数据,既有干部工作调动引起的考评分组变化等动态数据,又有与干部账号绑定、一旦形成、永久固化的干部实绩档案等静态数据。

三是数据处理速度快。“晒”的目的是为了“考”。系统每两个月为一个周期,同职务层次的干部被放到一个组内进行比较评分,设置上级主评、同组互评、下级参评等多组评价,按照了解程度赋予不同的评价权重。各评价者结合干部网上晒出的实绩数据和平时了解的情况,看考评周期内干部有没有实绩、实绩是否突出,进行评分。系统按照设置好的权重对各个评价分组进行综合统计后,得出最终的月度考核数据和排名,并将其反馈干部本人,激励干部争先进位。目前,系统每天要响应干部的登录请求超过9600次,每个双数月的1号,系统需在短时间内批量处理干部与干部之间评分数据近百万条,并在当天反馈给干部本人。

四是数据价值高。系统上所生成的考核数据与干部个人的切身利益息息相关,荆州市明确规定,实绩考核结果与年度考核等次、评先表优、个人奖励、岗位编制、提拔任用、单位考核等六个方面严格挂钩,尤其是在2016年县乡换届中严守“1/2底线”,实绩考核得分在同职务层次干部中排名1/2之后的,一般不作为考察对象。数据结果的严用、真用,确保了数据的价值和生命力。


二、大数据视野引发的干部考核评价理念变化


引入大数据技术不难,难的是如何登高望远,在大数据的视野之下,改变过去的考核评价干部的逻辑理念和思维方式。荆州市在干部考评实践中做到了四个转变。

变重年度考核为重平时考核。把考核的重心从年底转移到平时的好处很多:一是充分提供数据支持。大数据技术应用于干部考核评价的关键步骤主要有:干部大数据的采集、干部大数据处理与集成,以及干部大数据分析与解释。如果继续像过去一样搞年底考核的一锤定音,那么,干部大数据将变成无源之水无本之木。二是更有利于考准考实。做一件好事不难,难的是一辈子只做好事。同样的道理,把考核放在平时,才是客观评价干部“一贯表现”的好办法。三是更有利于发挥考核的激励导向作用。大数据的最主要作用之一便是预测,只有建立起量变、因变、质变的动态分析,才能精准预测干部下一步的动向并做出干预。荆州双月一考核,结果及时反馈,靠前的干部更有干劲,靠后的干部感到压力,也还有赶本超越的机会,有利于形成你追我赶的争先氛围。

变定性评价为量化评价。由于缺乏数据武器,现行的干部年度考核侧重于定性评价,直接确定干部“优秀”、“称职”、“基本称职”或“不称职”,难以细化差异。同时,现行考核评价体系中多表现为一些原则性条款,存在内容抽象、概念模糊的问题,这就导致难以保证结果的客观公正,给人情评级、印象评级预留了空间,考核结果难以获得干部的普遍认可。在干部实绩考核的荆州模式下,有了大数据的工具和理念,干部的平时实绩就能被精准的量化。按照“定性——定量——定性”的逻辑,众多的评价者按照各自对该干部的实绩定性评价,从“优良中差”4类12档分数中选出一个相应的分数作为对该干部的实绩评分,系统自动汇总得分排名,平时6次考核加权折算到年度考核中,考核委员会按年度考核得分高低确定干部考核等次。谁比谁强,强多少,一清二楚。

变“上对下”评价为立体式评价。很多情况下,主要领导和分管领导是唯一的评价主体,这在一定程度上发挥了党组织、分管领导的领导和把关作用,防止了简单以票取人,但是也导致了较多问题。一是这样的“一元”评价直接减少了数据容量,大幅降低了数据多样性,难免影响结果的客观度。二是将评价的权重集中于领导身上的同时也导致了矛盾的集中。现在考核结果与干部个人利益挂钩越来越紧密,如果主管领导实事求是地进行评价,容易引发矛盾,导致今后工作难以展开;如果主管领导抱着老好人的思想撒胡椒面,又发挥不了考核“指挥棒”的作用。在荆州的干部实绩考核系统中,按照“谁了解谁评价,谁更了解谁的权重更高”原则,形成了上级主评、同级互评、下级参评的结构,多元化的评价主体带来了立体式的评价结果,既提高了考核评价的准确性,也提升了干部群体对考核结果的整体认可度。

变考核为管理。考核是手段不是目的,考核的目的是为了发挥“风向标”和“指挥棒”的作用,提升机关的管理水平。荆州市始终紧扣大数据时代的脉搏,把平时考核放在干部日常管理的大框架中谋划设计。一是考核对象力求“大”而“全”,不留死角。没有做到全面参与的考核体系,是不能运行持久的。荆州不只考核公务员,而是考核具有管理职能的所有机关事业单位工作人员;不只考核一般干部,还要考核厅级以下的所有领导干部。前者避免了“同工不同酬”可能引发的分歧,后者杜绝了领导干部高高在上。全员考核确保了一个单位内部没有游离在系统之外的人员,为干部管理奠定了基础。二是完善考核设计,融入干部管理各个环节。如,强化计划制定,由主管领导审核月度工作计划;强化考评客观,由分管领导进行实绩点评;强化监督管理,开通职能部门专项监管渠道。三是拓展实绩考核与干部管理的结合渠道。荆州全市在如何做好这篇结合文章方面探索出大量经验,比如绩效通报制度,就是不定期地对绩效管理工作进行通报,将通报结果与单位的绩效考核奖励资格和个人的年度考核挂钩;又如例会点评制度,就是在例会上通过投影方式展示干部上月的实绩记载,由分管领导对分管的干部工作实绩进行点评。这样做,既挤掉了水分、保留了干货,又促进了干部之间的相互了解,还强化了晒、比的氛围;再如谈话提醒制度,就是在考核结束后,由分管领导主动找排位靠后的干部谈话,帮助其分析原因,鼓励其加油赶超。


三、荆州运用大数据考核评价干部的局限性


尽管荆州在利用大数据进行干部考核评价方面进行了很多富有成效的实践探索,但由于缺乏数据挖掘分析专业人才、数据共享存在制度与法律障碍等客观原因,导致目前的干部考核评价还存在一定的局限性。

一是数据来源单一。目前荆州用于考核评价干部的数据基本上全部来自于荆州市干部实绩考核系统,而干部在八小时之外生活圈、朋友圈、社交圈的相关数据基本处于空白。某些数据,例如领导干部个人重大事项报告,由于没有电子化,而成为了沉睡的数据资源。即使是其他一些可供分析的结构化数据,也因为来自不同的部门,由于没有共享而形成了一个个信息孤岛。还有一部分数据,由于涉及干部个人的隐私权,采集时在法律层面上目前还存在一定障碍。

二是考核范围有限。《公务员法》中规定,“对公务员的考核,按照管理权限,全面考核公务员的德、能、勤、绩、廉,重点考核工作实绩”。1995年原人事部印发的《事业单位工作人员考核暂行规定》中也指出,“考核的内容包括德、能、勤、绩四个方面”。目前,荆州的干部考核评价体系更加侧重于“勤”和“绩”,其背后的逻辑主要是,实绩在一定程度上与干部的敬业精神和履职能力具有相关性,因而也能反映出干部自身在“德”和“能”两方面的情况。另外,现在也有观点认为,对广大的一般干部来讲,心中有责,认真履职,做出绩效,就是不贪污职责、不辜负信任,就是廉政的表现。尽管如此,这些都是间接性的佐证,考核干部的“德”、“能”、“廉”,最好能够采集并分析直接性数据,为干部描绘一张全息式的“3D”画像。

三是数据挖掘不深。受限于人力资源、硬件设施、技术手段等因素,目前荆州对干部实绩考核系统上所积累的实绩内容与考核数据分析还不够深入,对数据与数据之间的关系与规律挖掘还不够到底。进行描述性分析、针对过去揭示规律的多,进行预测性分析、面向未来预测趋势的少。例如,如果条件许可,可以在系统中将所有年度实绩排名第一的干部的日志数据提取出来,再通过适当的计算机软件进行广泛且深入的分析,从中得出这些大家公认的好干部在工作特点上有何共性,同时可以用年度实绩排名居于末位的干部数据作为对照,最终的结论可以为好干部的20字标准作出“荆州解读”。类似的数据挖掘还有很多,可以说,其中还大有文章可做,这座宝库的大门还仅仅只打开了一道缝。


四、运用大数据考核评价干部的未来展望


可以说,荆州在运用大数据考核评价干部时所遇到的问题是全国很多地方在进行类似探索时的一个缩影。破解这些共性问题,可以从四个方面着手,提升考核评价的全面性、合理性、客观性、科学性。

一是牢固树立大数据思维,确保考评体系的科学性。大数据作为一种技术手段,极大地促进了考准、考实,但更为关键的是,要在引入大数据技术的同时,破除过去的一叶障目不见泰山、只见树木不见森林的“小”理念,牢固树立“一览众山小”的“大”思维,更加重视平时考核、立体评价,更加重视利用考核评价促进干部的监督管理,真正将干部考核评价“指挥棒”“风向标”的作用最大化地发挥出来。

二是建立一个自上而下、开放统一的大数据平台,确保考评信息的全面性。在这方面相关部门已经在有所行动,例如,今年7月起交管部门开始推行与纪检监察部门共享党员、国家机关工作人员的10类交通违法信息。但是,大数据平台建设还有相当大的发展空间。要持续推动干部信用评价数据(如中国人民银行征信中心和全国法院失信被执行人数据库)、个人重大事项数据、行政违法行为数据的互联共享,消除信息孤岛,同时要加快整合各类信息平台,避免重复建设。

三是厘清公权与隐私权的界限,确保考评方式的合理性。在全面完整地考核评价干部特别是领导干部时,由于其身份的特殊性,不可避免地会涉及一些传统意义上属于个人隐私的信息。一些地方尝试要求一定级别的干部报备八小时以外的“朋友圈”和“社交圈”,实现干部监督的全天候、全覆盖,这样的举措见诸报端后,往往会引发关于干部隐私权的讨论。可见,在扩大干部考评数据来源的同时,也应在法律层面上对国家机关工作人员的个人信息采集范围、采集方式、采集渠道、采集用途进行明确的规定,让大数据背景下的全方位式干部考核评价更加名正言顺,更加合理、合规、合法。

四是高度重视数据分析与挖掘能力,确保考评结果的客观性。运用大数据考核评价干部还属于一个“交叉学科”,组织人事部门中大数据分析的专业人才还比较缺乏。组织人事部门可以同高校、科研院所、互联网企业在数据分析方面进行深度合作,可以以“柔性引才”的方式,使数据挖掘专家为我所用。各级党校有条件的也应专门针对大数据技术开设培训课程,既有针对性地培养组工干部的数据分析挖掘能力,也要培育其他干部的大数据视野,让考核评价结果的认同度更高。(课题组组长:陈东声;成员:王亚国、张瑜、张凡、呙健;执笔:张凡。2016年10月结题)

 


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